青海促进三江源国度公园体系体例试面

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随着近日国家发展改革委网站对外公布《三江源国家公园总体规划》,明确至2020年正式设立三江源国家公园,三江源国家公园管理局局长李晓南表示,目前三江源国家公园体制试点改革任务稳步推进,正式步入了试点发展建设阶段。地处青藏高原腹地的三江源不光是长江、黄河、澜沧江的发源地,还是我国淡水资源的重要补给地,是高原生物多样性最集中的地区,生态地位十分重要。作为全国首个国家公园体制试点,三江源国家公园体制试点于2016年在我省正式启动,经过两年时间的改革探索,打破了“九龙治水”生态保护管理格局,初步建立了相关法律政策体系、标准体系和规划管理体系,初步摸清了自然资源资产本底,国家公园形象初步建立。根据《规划》,以2015年为基础数据本底年,到2020年该试点高寒草原植被覆盖度有望提高2至3个百分点,野生动物种群数量提高20%,荒漠面积将得到控制。到2020年,该试点区内生活垃圾无害化处理率有望达到100%,园区牧民人均年纯收入达到10500元。李晓南表示,当前体制试点改革任务仍然艰巨,今后三江源国家公园管理局将遵循创新引领、统筹规划、科学布局、深化改革等原则,以绿色发展方式为主体,进一步加大生态保护建设力度,至2020年,国家公园体制将全面建立,法规和政策体系逐步完善,标准体系基本形成,管理运行顺畅,正式设立三江源国家公园;到2025年,保护和管理体制机制不断健全,法规政策体系、标准体系趋于完善,管理运行有序高效;到2035年,保护和管理体制机制完善,行政管理范围与生态系统相协调,实现对三大江河源头自然生态系统的完整保护,建成现代化国家公园,成为我国国家公园的典范。

三江源地处地球“第三极”青藏高原腹地,是长江、黄河、澜沧江三大江河的发源地,是我国和亚洲的重要淡水供给地,也是全球气候变化反应最为敏感的区域之一。区域内发育和保持着世界上最原始的大面积高寒生态系统,被称为“高寒生物种质资源库”。青海省在以往生态保护建设工作的基础上,在全国率先制定出台了《三江源国家公园体制试点方案》。4月13日,青海三江源国家公园体制试点在青海启动,这是继2014年启动实施三江源生态保护区建设一、二期以来,青海又一项生态文明建设重大举措上升为国家战略。青海成为我国第一个探索国家公园全新体制的试点省份。遏制生态退化趋势上世纪末,由于自然气候和人类活动加剧等因素,这一地区的冰川、草原、湖泊等生态系统发生退化。2005年,三江源自然保护区成立,10多年来,国家累计投入资金近90亿元,近10万牧民搬离了草原,超过70万户农牧民主动减少了牲畜养殖数量。为了长远发展和江河源头的生态责任,青海省政府和保护区的群众主动承担起保护生态大任,长久以来施行以保护为前提的经济发展和民生改善。2011年开始,青海对2.45亿亩中度以上退化天然草原实施禁牧,截至目前,全省已核减牲畜570万只羊单位,其中超过三分之二是在三江源核心区。经过多年持之以恒的保护,黄河源头玛多县的动植物种群数量增加,“千湖美景”归来。汽车穿过黑河镇,没多久就能看到著名的星星海,东西长30公里,南北宽10公里的湿地上分布着大大小小上千个湖泊,登高远眺,草原与形态各异的湖泊相互辉映,美不胜收。在西宁至玉树高速施工现场海南州塔拉滩上,记者看到施工人员精心将草籽种植在道路两边。在青海的每个施工现场,施工人员都会将草皮铲下来存放好,等施工完成后及时恢复植被,这是青海生态保护最生动的体现。青海在保护中发展,在实践中探索。从三江源生态保护和建设一期工程圆满完成,二期顺利启动,实施面积也由原先的15.23万平方公里扩大到39.5万平方公里。通过退牧还草、禁牧搬迁、鼠害防治、封山育林、黑土滩治理、沙漠化治理、水土保持等项目的实施,三江源生态环境良好改观。记者在青海省生态环境遥感监测中心看到,生态保护工程实施以来,三江源地区水体局部扩张,荒漠生态系统局部向草原生态系统转变。2005年至2012年三江源自然保护区一期工程生态成效综合评估结果显示,三江源生态形态退化趋势得到初步遏制。记者在格尔木市长江源村了解到,为响应国家退牧还草政策,格尔木市唐古拉山乡的牧民于2004年搬迁到格尔木市,从开始的128户,到现在的222户,群众实现了从牧民到市民的转变。唐古拉山镇退休职工本本告诉记者,以前好多牧民的草场面积大,但产草量非常低。村党支部书记更尕南杰介绍道:“开始搬迁时牧民们有顾虑,没有草场和牛羊生活怎么办?搬迁后随着生活环境、交通、医疗、教育等方面的改善,牧民们感觉比以前要好很多,各种补偿款和奖补资金使村民的日子有了保障,村里生态公益性岗位也解决了不少青年的就业问题。很多村民学会了汉语,孩子们的入学率达到100%。”为了更好地保护三江源国家公园规划范围以三大江河的源头典型代表区域为主构架,优化整合了可可西里国家级自然保护区,三江源国家级自然保护区等构成了“一园三区”格局,即长江源、黄河源、澜沧江源3个园区。总面积为12.31万平方公里,占三江源地区面积的31.16%。涉及青海省果洛藏族自治州和玉树藏族自治州的4个县12个乡镇。3个园区实行了差别化保护,按照生态系统功能划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区。实行与国家公园体制相适应、有利于严格生态保护的草原承包经营权流转制度。合理确定生态体验和环境教育游客承载数量,把县城和重点城镇作为国家公园支撑服务区,集中布局公共服务和访客接待、自驾营地、医疗救护等设施,尽量减少人为活动对园区生态的干扰和影响。“划入国家公园内的冰川、河流、湿地、草原、森林等自然资源为国家所有、全民共享,所有权由中央政府直接行使,试点期间由中央政府委托青海省政府代行”。青海省省长郝鹏说,省级层面,将依托三江源国家级自然保护区管理局,组建由省政府直接管理的三江源国家公园管理局,对公园内的自然资源资产进行保护、管理和运营。三江源国家公园体制试点领导小组成员之一田俊量告诉记者,在三江源保护区禁牧搬迁、鼠害防治、封山育林、黑土滩治理、沙漠化治理、水土保持等项目背后存在着多个部门多头管理的问题。试点工作将着力构建归属清晰、权责明确、监管有效的生态保护管理体制,彻底改变三江源地区政出多门、多头管理等弊端。通过体制机制创新,实现自然资产的监管和国土空间用途管制“两个统一行使”,是国家公园体制试点的核心任务和重要目标。除重要的生态系统之外,因严酷的自然环境,三江源区域内现有贫困人口24万,划定公园范围内贫困人口2.4万,传统草地畜牧业是当地主体产业,在兼顾生态保护与当地牧民收入两者关系的同时,将现有草原、湿地、林地管护岗位统一归并为生态管护公益岗位,不断激发当地群众和社会力量参与监督生态保护。截至目前,全省生态公益岗位有13894个,今年争取实现生态公益性岗位能覆盖三江源国家公园园区内所有贫困群众。三江源国家公园还将建立社会广泛参与保护管理,社会投资机制、志愿服务机制、社会参与机制、大专院校和科研机构合作参与机制、社会监督机制,提升国家公园的社会化管理水平。“在保护过程中我们将依托互联网建设官方网站和运营信息平台建设,在不同的季节和时间通过预约,约束监督园区人流。官方网站将进行信息园区对外发布,并保障社会公众的知情权、监督权。”青海省三江源国家公园管理局副局长王湘国告诉记者。青海通过实践、创新,把三江源国家公园努力打造成中国生态文明建设的一张名片、国家重要生态安全屏障的保护典范,提出5年建成国家公园的目标。

“在过去几年,黄河源的湖泊数量增加到5050个,曾有‘千湖之县’之称的玛多县又开始呈现出湖泊星罗棋布、波光粼粼的千湖美景。”青海省省长刘宁介绍,自2016年开始在青海启动的三江源国家公园试点建设已取得积极成效。三江源国家公园由长江源、黄河源、澜沧江源3个园区组成,总面积12.31万平方公里。今年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议强调,要建立以国家公园为主体的自然保护地体系。“建立以国家公园为主体的自然保护地体系,对于三江源地区乃至整个中国,具有划时代的意义。三年来,青海省将三江源国家公园作为‘天字第一号’工程,全力打造国家公园体制试点新模式。”三江源国家公园管理局局长赫万成说。改革创新,理顺管理机制“三江源国家公园在管理体制机制创新方面取得了突破。”赫万成介绍,三年来,青海省理顺自然资源所有权和行政管理权的关系,组建五级综合管理实体,对3个园区所涉4县进行大部门制改革,整合林业、环保、水利等部门机关职能,实行集中统一综合执法。按照统筹推进山水林田湖草系统治理的要求,对三江源国家公园范围内的自然保护区、重要湿地、重要饮用水水源地保护区、自然遗产地等各类保护地进行功能重组、优化组合,实行集中统一管理。“新的管理体制的建立和运行,全面改变了过去‘九龙治水’局面,杜绝了横向部门利益揪扯,能更好地实现国家公园的集中统一高效保护管理和执法。”赫万成说,这些改革措施让原先交叉重叠、多头管理、碎片化的自然资源管理和生态保护格局逐渐打破,代之而起的是科学定位、整体保护、国家主导、共同参与的新模式。这为生态文明制度建设做了很好铺垫。全面推进,强化体系建设按照对国家公园建设“一年夯实基础工作,两年完成试点任务,五年设立国家公园”的部署要求,三年来,青海省把体制机制创新作为体制试点的“根”与“魂”,先后实施了一系列原创性改革。确立了依法建园、绿色建园、全民建园、科技建园、智慧建园、和谐建园、科学建园、开放建园、文化建园、质量建园的理念,率先构建“1+5”国家公园规划体系,颁布施行《三江源国家公园条例》,形成三江源国家公园规划、政策、制度、标准、人力资源、监测评估等15项标准体系,制定生态管护公益岗位、科研科普、访客管理等13个管理办法。走出了一条富有三江源特点、青海特色的国家公园体制探索之路。2017年7月7日,在第41届联合国教科文组织世界遗产委员会会议上,可可西里获准列入《世界遗产名录》,填补了青海省世界遗产空白。加强管护,助力精准扶贫国家公园建设中,青海省准确把握牧民群众脱贫致富与国家公园生态保护的关系,充分调动牧民群众保护生态的积极性。创新建立生态管护公益岗位机制,全面实现了园区“一户一岗”,三年间,共有17211名生态管护员持证上岗,省财政投入大量资金用于生态管护补助,户均年收入增加21600元。另一方面推进山水林田湖草组织化管护、网格化巡查,组建了乡镇管护站、村级管护队和管护小分队,构建了远距离“点成线、网成面”的管护体系,使牧民逐步由草原利用者转变为生态管护者,促进人的发展与生态环境和谐共生。同时,鼓励引导并扶持牧民从事公园生态体验、环境教育服务以及生态保护工程劳务、生态监测等工作,使他们在参与生态保护、公园管理中获得稳定长效收益;鼓励支持牧民以投资入股、合作劳务等多种形式开展家庭宾馆、旅行社、牧家乐、民族文化演艺、交通保障、餐饮服务等经营项目,促进增收致富,发展第三产业。“三江源国家公园体制试点是时代赋予我们的神圣使命,也是党中央交给青海的重要政治任务。2020年正式设园,时间紧、任务重,标准高、要求严,来不得半点闪失。”青海省委书记王建军表示,目前,青海省正在借助国家公园示范省建设的强大动力,扎实做好正式设园前的攻坚工作,努力把三江源国家公园打造成具有国际影响力的国家公园品牌,留予子孙后代的一方“净土”。

隆宝国家级自然保护区李晓南摄/光明图片雪山冰川蔡征摄/光明图片野牦牛樊尚珍摄/光明图片白唇鹿图登华旦摄/光明图片黄河大草原高屯子摄/光明图片普氏原羚毕安社摄/光明图片东格措纳湖付洛摄/光明图片可可西里藏羚羊樊尚珍摄/光明图片生态小卡片三江源位于地球“第三极”——青藏高原腹地,是长江、黄河、澜沧江的发源地,这三条大江大河流经我国20多个省市自治区,每年向下游提供超过600亿立方米清洁水源,是名副其实的“中华水塔”,也是国家重要的生态安全屏障,维系着全国乃至亚洲的水生态安全命脉。三江源国家公园是我国第一个国家公园体制试点区,也是我国9个国家公园体制试点区中面积最大的一个,包括长江源、黄河源、澜沧江源3个园区,总面积12.31万平方公里,约占整个三江源区域面积的31.2%。三江源国家公园具有海拔多极、地貌多极、景观多极的特色,这里所孕育的特有高寒生物品种,更是全人类动植物及自然种质资源库的瑰宝。天空碧蓝,江河奔流,牛羊欢唱,水草丰美,八月,正值高原上最美的季节。三江源地区地处青藏高原腹地,是长江、黄河、澜沧江的发源地,也是国家重要的生态安全屏障,维系着全国乃至亚洲的水生态安全命脉。三江源地区还具有以高寒高海拔地区生物为代表的丰富独特的生物多样性。这里有野生维管束植物2238种,国家重点保护野生动物69种,省级保护动物32种,生息繁衍着藏羚羊、雪豹、白唇鹿、藏野驴、黑颈鹤等特有珍稀保护物种,是全球“高寒生物自然种质资源库”。2016年,我国首个国家公园体制试点区——三江源国家公园体制试点启动,为我国全新体制的国家公园探路。“这意味着三江源地区将再次打破原有生态保护模式,在无任何成熟经验可供参照的情况下,探索建立更科学、有效的全新生态保护体制。”三江源国家公园管理局局长李晓南说。三江源国家公园规划范围以三大江河的源头典型代表区域为主构架,优化整合了可可西里国家级自然保护区,三江源国家级自然保护区的扎陵湖——鄂陵湖,星星海,索加——曲麻河,果宗木查和昂赛5个保护分区,构成了“一园三区”格局。“一园”即三江源国家公园,“三区”为长江源、黄河源、澜沧江源3个园区;总面积12.31万平方公里,占三江源面积的31.16%。其中:冰川雪山883.4平方公里、河湖湿地29842.8平方公里、草地86832.2平方公里、林地495.2平方公里。涉及玉树藏族自治州杂多、治多、曲麻莱3县和果洛藏族自治州玛多县4县的12个乡以及可可西里国家级自然保护区管理局管辖区域。长江源园区位于玉树藏族自治州治多、曲麻莱两县境内,将可可西里国家级自然保护区、三江源国家级自然保护区的索加——曲麻河保护分区进行整合,并将楚玛尔河特有鱼类水产种质资源保护区归并。园区内分布发育着广袤的冰川雪山、星罗棋布的高海拔湖泊湿地群和大面积的高寒荒漠、高寒草原草甸,形成了长江源的集水区,发挥着尤为重要的水源涵养、水量调节生态功能,保障了长江中上游水资源供给和水生态安全。黄河源园区位于青海省果洛藏族自治州玛多县境内,将三江源自然保护区的扎陵湖——鄂陵湖和星星海两个保护分区,以及与保护分区重叠的水利风景区、水产种质资源保护区、国家和国际湿地等归并整合。园区内的冰川雪山、高海拔湖泊湿地、高寒草原草甸等生态系统具有极高的水源涵养功能。区内的扎陵湖、鄂陵湖是黄河流域两个最大的天然湖泊,也纳入了国际重要湿地名录,两湖蓄水量165亿立方米,相当于黄河流域年总径流量的28%,对黄河源头水量具有重要的调节功能,对保障黄河流域水资源和水生态安全作用突出;星星海保护分区大小湖泊星罗棋布,沼泽面积大,具有重要的水源涵养功能。澜沧江源园区位于玉树藏族自治州杂多县境内,将三江源国家级自然保护区果宗木查、昂赛两个保护分区整合连通,强化对澜沧江源头生态系统的完整保护。园区作为澜沧江——湄公河的发源地,分布发育着大面积的冰蚀地貌、雪山冰川、辫状水系,草原湿地、林丛峡谷等类型多样的自然资源和自然景观,水源涵养功能巨大。澜沧江发源于唐古拉山脉北麓的果宗木查雪山,澜沧江流域的昂赛保护分区分布着高海拔天然林,是我国大果园柏的分布海拔上限。三江源国家公园体制试点的目标定位为:把三江源国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区,三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区,青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。根据以上定位提出了突出并有效保护修复生态、探索人与自然和谐发展模式、创新生态保护管理体制机制、建立资金保障长效机制和有序扩大社会参与等5项主要改革任务。通过艰苦实践探索,努力把三江源国家公园打造成中国生态文明建设的一张名片、国家生态安全屏障的保护典范,给子孙后代留下一方“净土”,让三江清流源源不断滋润华夏大地。三江源国家公园体制试点是一项创新性体制机制综合改革探索,下一步将深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,高举“四个扎扎实实”的旗帜,按照实现“一个同步,四个更加”战略目标,以“四个转变”为着力点,扎实推动三江源国家公园建设行稳致远。一是坚持规划引领、依法建园,全面完成体制试点任务,将三江源国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区和中国生态文明建设的典范。二是始终把水资源涵养和保护作为三江源国家公园建设的首要任务,确保实现整体恢复、全面好转、生态健康、功能稳定的生态修复目标。三是统一行使自然资源资产管理和国土空间用途管制,设立三江源国家级保护基金,建立以财政投入为主、社会积极参与的资金筹措保障机制。四是探索建立牧民群众、社会公众参与特许经营机制,全面落实生态管护公益岗位“一户一岗”。五是以形象标识、影视作品、文创产品、网上国家公园等为载体,加强国家公园宣传推介,形成群众主动保护、社会广泛参与、各方积极投入的良好氛围。三江源国家公园体制试点区通过不懈地保护建设,让壮美辽阔的三江源成为江河湖泊的不竭之源、森林草甸的丰润沃土、野生动物的栖息乐园,处处展现人与自然和谐相处的绚丽画卷。

玛多,在藏语中意为“黄河源头”。“全县4000多个湖泊,星罗棋布,生态保护点多面广,监管执法碎片化问题曾十分突出。”青海省果洛藏族自治州玛多县委书记何海燕坦言。国土、环保、水利等部门条块分割、政出多门,“谁都在管、谁也管不到底。”如今,何海燕多了个头衔:三江源国家公园黄河源园区管委会党委书记。这个头衔“不得了”。“县级主管部门一体纳入管委会,整合下设生态环境和自然资源管理局,十根‘指头’攥紧,一个‘拳头’对外。”何海燕笑语,“同时,县森林公安、国土执法、环境执法等机构,也整合成管委会资源环境执法局。”“大部门制改革”后,县级部门精简了25%,生态归管委会,其他社会管理归地方政府,权责明晰。玛多之变,是青海探索三江源国家公园体制试点的一个缩影。保护好三江源,保护好“中华水塔”是青海义不容辞的重大责任。冰川雪山、江源河流……超过12万平方公里的广阔疆域上,国家公园的全新体制怎么搞?没有现成模式,没有成熟经验,只有靠改革和担当的精神大胆“破冰”:去年4月,青海省委省政府召开动员大会,体制试点全面启动;5月,三江源国家公园机构设置方案出炉;6月,三江源国家公园管理局正式挂牌;长江源、黄河源、澜沧江源三个园区管委会一并成立,“一园三区”格局因地制宜,所涉玛多等四县进行大部门制整合,合理划分管委会和地方政府权责,闯过了体制的藩篱……不作行政区划调整、不新增行政事业编制,整合背后,最深的动力来自改革,最大的变化源自创新。青海省委主要负责人强调,“努力实现从经济小省向生态大省、生态强省的转变,从农牧民单一的种植、养殖、生态看护向生态生产生活良性循环的转变。”今年,是三江源“两年完成体制试点任务”的“大考”之年,万里征途,步履铿锵。(记者何聪姜峰王锦涛)

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